产业政策的实施效果与分权式的治理模式

孙早、席建成

（西安交通大学经济与金融学院）

原文题目：中国式产业政策的实施效果：产业升级还是短期经济增长，发表于《中国工业经济》2015年第7期。

在发展中经济体和大多数工业化国家的经济发展史上，产业政策都曾得到了普遍运用。由于市场本身存在的信息外部性和协调失灵制约了经济的发展，政府通过产业政策克服市场失灵引致的效率损失，推动产业升级和技术进步，加快实现国家的工业化具有一定合理性。在现实中，产业政策的实施效果则经常背离政府制定产业政策的初衷，导致许多扭曲现象，引发广泛争议。具体到中国案例，产业政策的复杂性则体现在产业政策的实施过程中交织着两组重要关系，即中央政府与地方政府之间的关系和地方政府与企业之间的关系。

对于中国式的产业政策，分权治理模式是准确把握其深刻内涵的前提。在经济改革的初期，为调动地方政府发展经济的积极性，中央赋予地方许多经济自主权，同时在政治领域继续保持中央权威。具体讲，中央政府与地方政府之间的关系可以概括为政治（相对）集权下的经济（相对）分权。在政治层面，中央政府通过组织和人事制度掌控着地方政府主要官员的升迁和调动，并依据不同地方政府之间展开锦标赛竞争所形成的相对指标体系对地方政府（官员）进行评价。在经济层面，中央政府给予地方政府发展经济的自主性，默许地方政府结合自身的资源禀赋和基础条件在某些领域先行先试，再根据试验效果制定全局性的政策。

在分权式的治理模式背景下，中国式产业政策的实施效果不仅取决于中央政府赋予地方政府的双重任务、还与地区的经济发展程度以及市场化水平密切相关。中央赋予地方的双重任务可从两方面解读，一是要求地方政府加快发展地区经济，不断提升总体发展水平，即总量要求；二是要求地方政府推动经济发展方式转型，不断提升经济发展质量，即质量要求。在不同发展阶段，中央政府在两项任务（要求）上的偏好亦有所侧重。从中央政府设计和实施产业政策初衷出发，产业政策目标在本质上应归入“提升经济发展质量”一类任务要求之中。地方政府在促进产业升级时，同时还要兼顾地区经济的快速发展及社会稳定，产业政策的实施效果实际上就是地方政府从特定约束条件出发在两者间权衡取舍的结果。当一个地区经济越落后和市场化水平越低时，地方政府落实产业政策激励扭曲的程度就越高，产业政策对产业升级的促进作用则越小，产业政策预期目标的实现就越困难。

本文具有的深刻政策含义是：①要积极探索适应“新常态”要求的新型的中央与地方关系，进一步削弱地方政府落实产业政策激励扭曲的体制基础。从“新常态”要求出发，中央政府在考核地方政府时应坚定地从过去单纯强调GDP增长转向注重优化经济结构等一揽子目标，尽可能地矫正地方政府落实产业政策的激励扭曲，不断降低产业政策资源的错配程度。②要高度重视不同类型经济政策之间的互补性要求，进一步增强产业政策与其他经济政策的协调性。产业结构调整将会不可避免的对短期内的地区经济发展带来冲击，需要中央政府及时采取积极的财政转移支付、社会保障等配套政策支持，以保证相关地区基本就业和社会稳定，有效缓解地方政府落实产业政策时面临的紧约束。③要坚持从地区发展不平衡的现实出发，进一步推行“有所为有所不为”的产业政策实施原则。产业政策的实施要充分考虑不同地区的发展水平差异，政策实施的先后顺序、强度应有所区别。在经济发展水平与市场化水平不高的地区，需要进一步加快推进地区市场化进程，不断降低企业运行及产业发展的交易成本，在产业政策选择及实施力度上应有所保留；在经济发展水平与市场化水平较高的地区，应充分发挥“有为政府”的作用，进一步加大通过产业政策来实现地区产业转型升级的力度。