我国新型城镇化的建设应重点发展中大型城市

本文作者为暨南大学产业经济研究院余壮雄和张明慧。原文发表在《中国工业经济》2015年第7期上，题为“中国城镇化进程中的城市序贯增长机制”，为国家自然科学基金重点项目“推动经济发达地区产业转型升级的机制与政策研究（71333007）”和中央高校基本科研业务费专项资金项目“城镇化对地区与产业资源配置的影响（15JNQM008）”阶段性成果。

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新型城镇化是我国现阶段城市发展战略的重要内容，优化新型城镇化的思路、推进新型城镇化的建设，是关系我国经济长期稳定发展的重大战略任务。改革开放以来，我国的城市发展战略经历了从“偏向中小城市”到“城市协调发展”再到“偏向中小城市”的多次调整，城镇化的发展方向与效率是贯穿我国城市发展战略演化路径的核心问题。当前，我国的城镇化进程正处于关键时期，城镇化水平的整体落后和某些特大城市资源的过度集中并存；城市规模的普遍偏小要求政府必须鼓励人口向城市集聚以推动城市规模的扩大，而特大城市人口的过度拥挤又要求政府对人口的流动进行适当的控制与治理，如何在两者之间找到适当的平衡点与政策着力点是推进我国当前新型城镇化建设的关键。

一、国际经验与经济理论表明，城市发展优势会随着城镇化的推进从最大城市逐步向规模较低的城市转移

从世界各国（尤其是美国）城市结构的历史演化来看，随着一国国内城镇化水平的逐步提高，增长最快的那些城市的平均规模排序会逐渐上升，城市发展优势会从国内的最大城市逐步向规模较低的城市转移。在城镇化的初期阶段，人口集聚会带来正的规模效应，能够有效促进生产，规模越大的城市越具有发展优势，其增长速度也越快，此时更多的资源会流向大城市。随着城镇化的不断推进，城镇化进程将从初期阶段过渡到第二阶段，此时人口集聚的拥挤成本会迅速增加并超过生产规模效应的作用，规模最大的那些城市（一级城市）的增长速度会逐步放慢，城市发展优势将转移到规模相对较小的城市（二级城市），此时二级城市将拥有更快的增长速度。同样的，当二级城市的规模增长到一定的水平，其增长速度也会开始慢下来，发展优势又会让渡给后续的三级城市；以此类推。

二、我国近十几年来的城镇化进程中城市发展优势呈现出从特大城市向大中型城市转移的趋势

我国当下正处于城镇化的初期阶段向第二阶段过渡的时期，经济整体的城镇化水平还比较低，同时又有大量的人口集中在某些特大城市，带来了严重的拥挤成本。我们的研究表明：近十几年来，我国的城镇化进程表现出城市发展优势从特大城市向大中型城市转移的明显趋势；各个城市的城镇化效率随着城市规模的增大呈现先降后升的“U型”结构，特大城市（1000万人以上）与大城市（500万－1000万人）拥有最高的城镇化效率，小城市（50万－100万人）与小城镇（50万人以下）次之，中大型（300万－500万人）与中型城市（100万－300万人）最低；从趋势上看，随着城镇化的推进，不同规模城市的城镇化效率之间的差异在不断缩小，规模较大与较小的城市的城镇化效率在不断下降，而中型与中大型城市的城镇化效率在不断提高。截止至2013年，虽然特大城市仍然拥有最高的城镇化效率，但其相对发展优势已大幅下降，城市扩张的速度也有所下降，城市发展优势即将转移到大城市甚至中大型城市。

三、我国现阶段的最优城市规模区间介于城市人口250万至700万人之间

根据城市发展优势转移路径的预测结果表明，我国2016年的最优城市规模区间介于城市人口250万—700万人之间，主要落在中大型城市与规模较小的大城市区间。这一结论支持了城市发展优势从特大城市向大城市甚至中大型城市转移的结果。我国当前的城镇化进程即将进入城镇化的第二阶段，人口大量集聚所带来的拥挤成本必将使得继续发展特大城市不再具有最高的效率，其发展优势也将让渡给下一层级规模的城市。但是，城市发展优势在不同规模城市间的转移过程是连续并且比较缓慢的，从效率的角度看，现阶段小城市基本不具有发展的优势，人口的过度分散导致了严重的效率损失。总的来说，即使城市发展优势的转移进一步扩大，在未来较长的一段时期内，发展中大型城市与规模较小的大城市对中国将仍然具有更高的城镇化效率，过快的将城镇化的方向转向中型城市甚至小城市，将不利于城市经济的发展，甚至可能会拖慢国民经济增长速度。

四、优化新型城镇化建设的发展方向，推动城市公共服务体系的建设与改革

当前我国特大城市的规模已非常庞大，人口的过度集聚带来了严重的“城市病”，社会治安问题突出，城市的医疗、教育等资源严重短缺；这些问题的出现凸显了当前城市公共服务的供给无法跟上人口集聚速度的现状。但是，从城市系统演化的路径看，即便特大城市的规模已经超过最优规模，人口也仍将不断涌入特大城市（速度会变慢），带来严重的人口压力。这就要求政府必须适当控制特大城市的发展速度，降低特大城市公共服务的压力，同时推动特大城市与大城市公共服务体系的建设与改革，优化城市内部的资源配置。

中小城市由于规模太小无法释放资源集聚的规模经济，生产效率要低于规模较大的城市；过度扶持中小城市会扭曲地区间的资源配置，降低经济运行的效率。政府当前应合理调整新型城镇化的发展方向，鼓励中大型城市的发展，避免因政策导向型的中小城市过度发展带来经济增长率的下滑。同时，应着力于降低人口在城市间迁移的成本，鼓励并引导各个城市内部进行产业结构的优化升级以及城市间的产业转移，强化人口集聚对生产带来的规模效应，促进生产要素向大、中城市的合理、有序转移。