西部大开发应避免政策陷阱

西北大学经济管理学院    刘瑞明，赵仁杰

原文《西部大开发：增长驱动还是政策陷阱》载《中国工业经济》2015年第6期）

 在过去的十五年中，西部大开发战略是否驱动了西部地区的快速增长？又是否滑入了“政策陷阱”之中？哪些良好经验值得推广，又有哪些问题和不足可供其他地区借鉴？为此，在西部大开发十五年之际，客观地评价西部大开发战略的实施效果，不仅对于西部大开发战略本身的实施和完善具有重要意义，而且能够形成对于其他区域发展战略的借鉴作用。

从政策实施的效果看，西部大开发对于西部地区而言，既带来了增长驱动效应，又带来了政策陷阱效应。作为国家推动西部快速发展、实现区域协调的重大举措，西部大开发一开始就伴随着一系列政策优惠。西部地区具有丰富的资源禀赋，放宽资源开发条件更为西部地区的快速发展创造了机遇。因此，西部大开发可以通过增加财政投入、提高税收优惠幅度、放宽资源开发条件以及其他政策措施实现增长驱动效应。然而，在西部大开发政策取得一定绩效的同时，与之相伴随的“政策陷阱效应”逐渐显现。①西部大开发再实际执行过程中一直缺乏强有力的法律基础和制度保障，未能从国家层面以法律形式确定西部大开发的长久战略地位。从政策实施看，西部大开发的政策力度偏小，影响有限，加上西部地区条件落后，使得政策的执行效果减弱，对地区经济发展的影响并不明显。②在中国式分权的激励体制下，地方政府为了取得政绩，往往更为注重短期GDP的增长，而忽略长期发展。西部地区丰富的能源资源使得地方政府更容易通过固定资产投资和资源能源开采获得短期的快速增长和更多的财政收入，这导致在实施西部大开发以后，西部地区能源开发通过对科技创新和人力资本投入的挤出以及滋生寻租和腐败等间接途径阻碍了经济增长，从而导致出现明显的“资源诅咒效应”。③中国的资源能源价格受到国家的高度管制，国家采用压低能源价格的方式对东部地区经济发展提供补贴，西部地区从资源开发中获得的收益将十分有限。在政治配给的逻辑下，西气东输、西电东送、南水北调等工程均可以看作是西部地区对发达地区的隐性补贴。一系列保障制度的缺失使得西部大开发更多地从“开发”异化为“开挖”，西部地区的经济绩效难以改观。④西部地区经济发展面临的重要问题是软投入约束，教育科技、体制政策以及思想观念等软约束会制约资本等硬投入发挥作用。但是，在西部大开发过程中，政府更重视实物资本投入和基础设施建设，有利于长期经济增长的教育发展、科技进步以及软环境的发展却相对滞后。

一个更为重要的事实是，西部大开发的短期增长驱动效应有可能在长期构成政策陷阱效应。如果短期投资和资源、能源开发所带来的增长率越高，越容易使西部地区忽视人才和技术要素，弱化社会制度和软环境构建，从而诱发“荷兰病”和“资源诅咒效应”对西部地区长期经济增长产生不利影响，最终使得西部大开发的政策优惠演变为政策陷阱。

本文首次利用中国283个地级市1994-2012年的面板数据，采用最新发展的双重差分倾向得分匹配法对西部大开发是否推动西部经济快速增长这一问题进行了验证。结果发现，西部大开发对地区GDP和人均GDP并没有明显提升作用，进一步的机制识别结果显示，西部大开发降低了西部地区的人力资本水平、阻碍了产业结构调整等，同时并未有效吸引外商投资和民间投资，这些因素共同导致西部地区滑入“政策陷阱”，最终使得西部大开发对地区经济增长的推动作用难以显现。

根据本文的分析，在西部大开发的过程中，应当以配套体制改革为抓手，突破政策陷阱，充分发挥政策红利，促进西部地区经济发展和区域协调平衡。（1）构建西部大开发的宏观政策利好环境和微观政策支撑制度，通过地区优质软环境的构建，充分发挥政策驱动效应。一方面，国家需要在宏观政策层面给予西部大开发以明确的立法，加大政策实施力度，给予西部地区更多的政策红利；另一方面，需要国家和西部地区共同努力，将各类配套政策构建起来。（2）改革能源资源分配和价格体制，减弱地区隐性补贴。由于中国的转型经济特征，能源资源在各个地区如何调配往往需要服从于政治配给的逻辑，西部地区在收益分配方面的谈判力十分微弱，本地资源能源难以有效变现为驱动地区经济增长的资本。因而必须改革现有能源资源分配和价格体制，逐步改革能源资源的政治配给体制，加强能源资源价格的市场化机制。（3）改革官员绩效考核体系。在中国的特殊政绩考核体系下，西部地区陷入粗放式的“开挖”，而难以形成有效的集约式“开发”，挤出了科技创新和人力资本投入等长期经济增长驱动因素，甚至滋生了大量的寻租和腐败，滑入“政策陷阱”。因而需要充分注重科学、系统的官员绩效考核体系的构建，在这方面，构建自然资源资产负债表、经济社会可持续发展评价体系可以作为重要突破口。（4）以软环境构建为突破口，寻求高质量增长模式。在进一步实施西部大开发的过程中，需要主动降低经济增长对资源开发的依赖，加快调整产业结构，特别是大力发展第三产业，加大教育科技投入，提升西部地区的人才水平和科技创新能力，使西部大开发真正能够推动西部地区快速增长，缩小地区发展差距。