财政压力是否是土地财政的根源？
范子英（上海财经大学公共经济与管理学院）
原文《土地财政的根源：财政压力还是投资冲动》发表于《中国工业经济》2015年第6期。
1994年的分税制改革深刻地逆转了中央与地方之间的关系，将“弱中央、强地方”的格局转变为“强地方、弱中央”，特别是中央上收了与制造业相关的主体税种，例如75%的增值税划归中央财政，2002年又将60%的所得税划归中央，因此对地方财政来说，“经营企业”不再是地方财政收入的主要来源，地方财政开始由“经营企业”变为“经营城市”。其背后的原因在于，城市的房地产发展能够从两个维度增加地方财力，一是巨额的土地出让收入，这部分收入几乎全部归地方财政，并且不受人大的预算约束；二是与建筑业和房地产行业相关的营业税收入，该税种属于地方税种，并且是地方财政的第一大税种。1998年推行的住房市场制度改革和2003年建立的土地招拍挂制度，使得地方政府有能力和空间通过出让土地获得政府收入。在很多大城市，由于土地出让收入跟地方一般预算收入不相上下，土地出让收入也被称为“第二财政”或者“土地财政”。
土地出让收入在增加地方政府收入的同时，也带来了一系列的社会问题和经济问题。例如，由于地价过高，地价直接推升了房价；地方政府在征地和拆迁过程中，也引发了诸多的社会矛盾；在2008年世界金融危机期间，为了充分调动地方政府的积极性，中央政府逐步放松对地方融资平台的管制，为了促使融资平台顺利从银行部门获得信贷资源，地方政府都将土地出让收入作为银行贷款的抵押，进而获得为地方基础设施投资的新渠道，土地财政逐步演变为土地金融，催生了地方政府的债务风险。
正是由于土地财政内在的风险，对土地出让制度进行改革显得十分有必要。大多数的学术研究和政策研究发现，土地财政是在分税制改革之后，因此很容易将两者联系起来，主流的观点都是认为分税制改革增加了中央财政集权，削弱了地方的财力，同时分税制改革又未对支出责任做同步的调整，因此分税制改革增加了地方财政压力。地方为了寻求财政压力的释放口，土地出让收入恰好成为其主要选择之一。与此同时，学术界也存在另一种竞争性的观点，一些研究认为土地财政是地方“投资冲动”的一个表现，在政治锦标赛和GDP竞争的体系下，各地方政府都有激励通过增加投资的方式来获得发展优势，而土地财政恰好为其解决了融资难题，地方政府将土地财政收入用于补贴工业用地的开发成本，从而增强自身在招商引资时的吸引力。如果是因为财政压力导致了地方政府出让土地，未来的改革方向就应该向地方放权，在财政收入的初次分配和再次分配中更多向地方财政倾斜，降低其财政压力，从而减少其对土地财政的依赖程度；反之，如果是因为投资冲动导致了土地财政，未来改革方向就应该锁定在土地财政的制度调整上，如逐步利用规范的房产税替代土地出让金制度。
不过，既有的学术文献都没有对财政压力假说进行直接的检验，主要的障碍在于我们很难客观度量各地的财政压力。中国在1994年制定的《预算法》严格禁止了地方政府的财政赤字，与此同时也禁止地方政府直接向银行借贷。因此，在我国历年的地方财政统计中，财政收支缺口几乎等价于转移支付，该指标不能真实反映地方的财政压力。虽然融资平台债务是一个潜在的合适指标，但是该数据还未全部公开，并且其时间跨度过短。另外一个方法是去估算一个潜在的财政收入和支出数据，然后用这种收支差额来表示财力缺口，但是很显然，无论是潜在财政收入还是支出，还缺乏一个统一的计算标准，其客观性难免受人质疑。
为了解决财政压力的度量难题，本文采取了新的研究视角，转向度量财政压力的变化而不是水平，进而研究财政压力的变化是否导致了地方政府土地出让行为的变化。具体来说，我们选择了1998-2007年间国务院的部长更换作为外生的自然实验，这些新上任的部长会对中央的财政转移支付分配产生影响，倍差法（Difference-in-difference, DID）的结果显示部长的政治关联效应会使得其来源地获得额外12%的转移支付，由于部长的当选对地方来说是非常“外生”的，并且其来源地新增的转移支付占地方预算收入的比重高达6%，因而新任部长显著缓解了其来源地的财政压力；进一步的研究发现，财政压力的缓解并没有伴随土地出让行为的变化，部长来源地无论是土地出让面积还是土地出让收入都没有明显的下降，因而财政压力并不构成土地财政的真实原因；最后我们还证实了地方政府的投资冲动，即使是那些指定了用途的中央转移支付，都被用于基础设施建设，而不是用来提供基本公共服务。
更为重要的是，这些研究结论意味着，简单的放权并不能解决土地财政问题。财政压力假说认为，中央财政在初次分配中占据了过多的资源，地方政府才不得不依赖土地财政，因此要想降低地方对土地财政的依赖程度，最直接的办法就是在财政资源的分配中向地方倾斜。但是本文的研究则反驳了这种观点。由于土地财政的真实原因是投资动机，而非财政压力，即使中央降低在初次财政分配中的份额，地方出让土地的行为仍然不会有变化。因此，未来的改革方向应该立足于调整土地出让制度，短期内要将土地出让收入纳入预算管理，长期则要逐步以规范的房产税替代土地出让收入，在保证地方收入可持续化的同时，最小化土地出让制度的负面效应。不仅如此，改革土地出让制度还能降低未来地方债务的风险，能够在很大程度上为金融系统去杠杆化，从而改善信贷资源的配给效率。